В.М.Полтерович: "Элементы теории реформ": Введение

ВВЕДЕНИЕ

Латинский глагол reformo в политическом контексте означал "возвращать в прежнее состояние". Именно это значение его французского эквивалента la re'forme зафиксировано в словаре Французской академии 1694 г. (Любжин (2005)). В традиционных обществах (в Европе вплоть до Нового времени) к социальным новшествам относились с подозрением. Основания для изменений искали в обычаях предков. Можно предположить, что эта точка зрения основывалась на опыте многочисленных неудачных социальных экспериментов. Современный смысл слова "реформа" — "преобразование с целью улучшения" — приобретал доминирующее значение постепенно, по мере формирования современных динамичных социальных систем.

Реформа — это целенаправленное изменение институтов, предполагающее присутствие в экономической системе агентов, которые разрабатывают и реализуют план трансформации. Реформы могут быть противопоставлены спонтанной эволюции, когда роль государства сводится к формальному закреплению сложившихся норм поведения. Простейшая идея, лежавшая в основе многих реформ, состояла в трансплантации (заимствовании) институтов из передовых стран. Нередко попытки трансплантации не приводили к успеху. Апогеем неудач стали широкомасштабные реформы, проводившиеся в странах бывшего социалистического лагеря, а также в странах Африки и Латинской Америки в 90-е годы прошедшего столетия.

Эти реформы продемонстрировали со всей очевидностью, сколь велика потребность в развитой теории институциональных экономических изменений, и в то же время показали, насколько неудовлетворительным является ее нынешнее состояние. Результаты "десятилетия реформ" трудно охарактеризовать иначе, как одну из самых крупных экономических катастроф XX в. За семь лет 26 реформирующихся стран Восточной Европы и бывших республик Советского Союза потеряли в сумме более 25% своего ВВП. Большинство стран не вернулись к дореформенному уровню выпуска в конце десятилетнего периода. Российский ВВП составлял в 2000 г. около 70% от уровня 1991 г., а украинский — и того меньше (Economic Survey of Europe (2001)).

Экономическая наука потерпела наиболее крупное поражение за всю историю ее существования. Никогда еще предсказания "большинства" экономических экспертов не были столь далеки от реальности. Россия явилась особенно горьким уроком. Преобразования в нашей стране — по всем их основным направлениям — привели к последствиям, не предсказанным экспертами. Либерализация цен породила существенно более быстрый и длительный их рост, чем прогнозировалось многочисленными исследователями. Стремление стабилизировать цены любой ценой обусловило формирование механизма неплатежей и переход к бартерным обменам, т.е. фактически к формированию неденежной экономики на новой основе. Попытка реформировать налоговую систему стимулировала развитие теневой экономики. Ослабление государственного контроля над потоками ресурсов, имевшее целью создание конкурентной среды, породило невиданное ранее распространение коррупции. В результате шоковой приватизации вместо эффективных частных собственников возникла неэффективная форма организации — открытые акционерные общества, находящиеся в собственности работников. Все эти метаморфозы сопровождались необычайно глубоким и непредвиденным спадом производства.

Между тем многие из перечисленных феноменов уже наблюдались в той или иной форме при проведении широкомасштабных реформ в других странах, в частности в процессе модернизации некоторых латиноамериканских и южноазиатских экономических систем. Этот опыт практически не был принят во внимание, поскольку до самого последнего времени был зафиксирован в литературе лишь как перечень "специальных случаев". Не существовало ни общих терминов, ни методологии, позволяющих использовать его при разработке и анализе экономических преобразований. Первая попытка обобщения этого опыта — так называемый Вашингтонский консенсус (См. гл.1) — оказалась неудачной.

В последние 15 лет ситуация изменилась. Наряду со значительным потоком публикаций, посвященных тем или иным конкретным проблемам реформирования экономики, появились работы, где сделаны попытки выявить общие закономерности процесса реформирования (Rodrik (1996a), Blanchard (1997), Стиглиц (1998), Roland (2000)). Почему реформы часто откладываются, несмотря на достигнутое в обществе согласие о необходимости их осуществления? Следует ли уповать на "шоковую терапию" или придерживаться градуалистской стратегии? Какова должна быть последовательность реформенных мероприятий? Является ли закономерным падение производства на первом этапе реформ? Следует ли проводить реформы, преодолевая сопротивление значительной части или даже большинства населения, либо целесообразно добиваться всеобщей поддержки? Эти и ряд других вопросов стали предметом серьезных статистических и модельных исследований. Сегодня в явной форме поставлена задача замены Вашингтонского консенсуса более основательным "руководством для реформаторов". И хотя задача эта далека от своего решения, уже можно говорить о возникновении нового раздела теоретической экономики — общей теории реформ.

Она формируется на базе всех основных разделов экономической теории, включая сравнительно недавние разработки по теориям корпоративного управления, рынкам капитала, экономике труда, экономике общественного сектора, исследованию ренто-ориентированного поведения и коррупции. В анализ все чаще вовлекаются такие, казалось бы, неэкономические факторы, как "кредит доверия правительству" или "репутация фирмы" (см., например, Tirole (1993)). В соответствующих эмпирических работах формируются и используются новые индексы, характеризующие институциональную структуру экономической системы, такие, как индекс либерализации, индекс коррупции, индекс политической свободы (Aaron (2000)). Особое значение для теории реформ имеет новая политическая экономия — совсем недавно сформировавшаяся экономическая дисциплина, представляющая собой синтез теории общественного выбора и макроэкономики (Persson, Tabellini (2000)). Новая политическая экономия исследует принципы экономической политики, принимая во внимание, что она формируется в результате столкновения политических интересов. Предмет теории реформ — управляемая трансформация институтов. Анализ политических интересов здесь также играет фундаментальную роль.

На наш взгляд, основной недостаток Вашингтонского консенсуса и явно или неявно опиравшихся на него планов реформ заключался в безусловном характере его рекомендаций. Многочисленные эмпирические исследования показали, что результаты реформ в переходных экономиках существенно зависели от начальных условий — от сложившейся системы экономических и политических институтов, гражданской культуры, степени ис-каженности реформируемого рынка. Отсюда следует, что новое направление должно опираться на эволюционную институциональную теорию, переживающую в последние 20 лет определенный подъем (см., в частности, Nelson, Winter (1982), Уильямсон (1996), Норт (1997)). Этот подход принят на вооружение в данной работе.

Основная и пока не решенная задача теории реформ заключается в составлении руководства для реформаторов, позволяющего отыскивать рациональные стратегии преобразования различных институтов в тех или иных конкретных обстоятельствах. Для решения этой задачи необходим детальный анализ опыта реформирования институтов в различных странах; успехи и неудачи проведенных реформ должны получить теоретическое объяснение.

Для исследователя реформ особое значение имеют две широкомасштабные трансформации институтов, опиравшихся на выработанные экономистами радикальные концепции и охвативших целый ряд стран: строительство социализма с 1917 г. и вплоть до 80-х гг. и переход к рынку в 90-х гг. XX столетия. В гл.1 обсуждаются причины, в силу которых обе эти концепции оказались несостоятельными. Приведенная здесь критика идеи централизованного планирования является более или менее традиционной, а вот рассмотрение теории расширенного порядка Ф. Хайека как предшественницы взглядов, положенных в основу Вашингтонского консенсуса, может показаться неожиданным: принято считать, что институционализм несовместим с радикальным либерализмом. Анализ показывает, однако, что это не совсем так. Также в гл. 1 подробно обсуждаются десять рекомендаций Вашингтонского консенсуса.

Согласно подходу, развиваемому в данной работе, любая реформа описывается последовательностью (промежуточных) институтов, соединяющей в подходящем "институциональном пространстве" начальный институт с желаемым, более эффективным. В гл.2 рассматривается структура таких траекторий, обсуждаются причины издержек институциональной трансформации, механизмы стабилизации норм поведения, движущие силы институциональных изменений и дисфункции институтов. Ряд намеченных здесь тем развиваются в последующих главах.

Систематическое рассмотрение ошибок реформирования является одной из принципиальных особенностей настоящей книги. Важным инструментом исследования этого аспекта институциональной динамики является теория институциональных ловушек.

Понятие институциональной ловушки — равновесной, устойчивой, но неэффективной нормы поведения — тесно связано с понятием "эффект блокировки" (lock-in) и в определенном смысле является его частным случаем. Под разными другими названиями, такими, как "возрастающий масштаб отдачи" (increasing return to scale) или "эффект координации" (coordinaton effect) этот эффект изучался многими авторами, начиная с А.Маршалла. Б.Артур провел систематическое исследование "самоподдерживающихся механизмов" (self-reinforcing mechanisms; Arthur (1988)), порождающих множественность равновесий в экономических моделях. Д. Норт обратил внимание на важность эффекта блокировки для понимания институционального развития (Норт (1997)).

В своих статьях (Полтерович (1999а, 2004а)) я попытался продвинуться на пути построения квазидинамической теории неэффективных равновесных норм, предложив общую схему формирования институциональных ловушек и описав механизмы выхода из них. Этой теме посвящена гл.3. Здесь, в частности, показано, что шоковый метод осуществления реформ, недостаточно полный учет начальных условий, неверный выбор последовательности реформ, пренебрежение принципом "компенсации проигравших", попытка реализовать "стандартную" экономическую политику в несовершенной институциональной среде могут способствовать возникновению институциональных ловушек.

Стратегия реформы задается набором управлений, обеспечивающих на каждом шаге подходящую институциональную трансформацию в зависимости от текущих условий и достигнутых результатов. Вполне вероятно, что выбор стратегии является главным механизмом возникновения "точек бифуркации", в которых происходит расщепление траекторий институциональной трансформации и тем самым определяется вариант развития на десятилетия вперед. Таким образом, теория реформ может дать ключ к объяснению феномена "зависимости от пути". В отличие от других концепций институциональной динамики, в рамках которых изменение институтов предстает как естественный процесс, связанный с изменением цен, технологии или емкости рынков (Норт (1997)), теория реформ подчеркивает роль "человеческого фактора": методов и механизмов принятия решений, полноту учета начальных условий, включая особенности культуры и социальной организации. От этого зависит эффективность общественного выбора. Весьма правдоподобно, что медленный экономический рост во многих странах является результатом неудачной стратегии реформ. Изучению разных стратегий реформирования посвящена гл.4 монографии. Здесь сопоставляются шоковая терапия, стратегия выращивания и стратегия промежуточных институтов. На основе работ Alesina, Drazen (1991) и Дрэйзен (1995) обсуждаются причины, в силу которых реформы могут быть отложены даже в том случае, если они заведомо выгодны всем политическим группам. Здесь же представлены некоторые результаты работ Fernandez, Rodrik (1991) и Roland (2000), касающиеся сопоставления шокового и градуалистского подходов, а также выбора оптимальной последовательности реформ. Кроме того, излагается теория стадий модернизации (Полтерович, Попов (2006а,b)), позволяющая предсказать характер необходимых изменений экономической политики в процессе догоняющего развития.

В основе большинства реформ, проводимых странами догоняющего развития, лежит идея трансплантации (заимствования) институтов из более передовой институциональной среды. Этим определяется важность исследования различных стратегий трансплантации и их последствий. Соответствующая теория стремится выявить причины, в силу которых наивная стратегия переноса ("трансплантации") институтов из более развитых систем, за редкими исключениями, не приводит к успеху, и пытается предложить успешную стратегию заимствования (Норт (1997), Badie (1992), Олейник (2000), Полтерович (2001а)). Глава 5 монографии посвящена этой проблеме. Она рассматривается здесь как задача построения траектории, соединяющей в подходящем институциональном пространстве выбираемый исходный образец (трансплантат) с эффективным финальным институтом. Развитая в предыдущих главах теория, касающаяся структуры институциональных траекторий и стратегий реформирования, целиком относится и к процессам трансплантации. В гл. 5 изучаются особенности мирового и внутреннего рынка трансплантатов, обусловливающие его принципиальную иска-женность, и обсуждается проблема проектирования трансплантационной реформы. Затем на основе работы Полтеровича и Старкова (2007) приводится конкретный пример подобного проекта, имеющего целью создание массовой ипотеки в России. Проведенное в рамках этого проекта исследование подтвердило базовые гипотезы теории трансплантации. В завершение главы рассмотрен вопрос о том, почему трансплантация институтов демократии в страны с низкой гражданской культурой столь часто оканчивается неудачей. Этот раздел следует работе Полтеровича и Попова (2007).

Еще одна важная идея настоящей монографии связана с понятиями переходной ренты (Gelb, Hillman, Ursprung (1996), Полтерович (1999а)) и избыточной перераспределительной активности (Олсон (1998)). На многочисленных примерах я стараюсь показать, как неверная стратегия реформ приводит к активизации перераспределительных коалиций, стремящихся к захвату ренты, высвобождающейся в результате институциональных преобразований.

Присвоение ренты лишь один из факторов, обусловливающих издержки реформ, которые рассматриваются в гл. 6 в связи с исследованием трансформационного спада. Среди других факторов значительное внимание уделено дезорганизации (Blanchard, Kremer (1996)), влиянию начальных условий и последовательности реформ (Катышев, Полтерович (2006)) и особенностям гражданской культуры, препятствующим построению эффективного рынка.

Цель гл.7 — сформулировать общие требования к стратегии институциональной реформы, базируясь на полученных ранее выводах. Вводится понятие перспективной траектории, которая, как мы предполагаем, благодаря выполнению этих требований имеет высокие шансы на успех. Перспективная траектория должна быть согласована с ресурсными, технологическими и институциональными ограничениями и предусматривать встроенные механизмы, стимулирующие запланированные изменения институтов и предотвращающие возникновение дисфункций и институциональных ловушек. Во второй части главы предлагаемый аналитический аппарат использован для сопоставления реформ в Китае и в России.

Последняя, восьмая глава посвящена рассмотрению некоторых конкретных типов реформ. Здесь рассмотрены вопросы стабилизации цен, приватизации, реформирования рынка труда и банковской системы. Все эти темы весьма обширны, и в задачу данной работы не входило их всестороннее обсуждение. В гл. 8 лишь намечены связанные с ними проблемы и рассмотрены модели, иллюстрирующие ряд общих тезисов, сформулированных в предыдущих главах.

В монографии использованы материалы курса лекций, читавшегося автором в Российской экономической школе в 2001-2007 гг.

При работе над этой книгой я пользовался поддержкой многих друзей и коллег, которым я хотел бы выразить свою признательность. Моя искренняя благодарность коллективам Центрального экономико-математического института, в котором я проработал более 40 лет, и Российской экономической школы, где я преподаю с момента ее основания в 1992 г.

Я признателен С.Я.Чернавскому, прочитавшему рукопись и сделавшему ряд ценных замечаний. Моя особая благодарность моим соавторам по статьям и проектам: В.В.Попову, О.Ю.Старкову, А.С.Тонису, П.К.Катышеву. Работа никогда не была бы завершена, если бы не безграничное терпение, постоянная поддержка и помощь моей жены Юлии Гершкович. Ей и посвящается эта книга.